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智库建设

发挥行政检察职能更好服务民营企业发展

2020/7/3

王斌 邓烈辉


  □当前,行政检察部门应当把促进依法行政、维护政府公信、维护市场经济秩序作为服务民营企业改革发展的目标,紧紧围绕民营企业主体的司法需求,重点强化产权司法保护和各类市场主体的平等保护等工作。

  □除传统上对行政生效裁判案件监督采用再审检察建议、抗诉方式外,检察建议是当前行政检察部门最常用的法律监督手段。但是单靠这一监督方式很难满足新时代以行政检察服务民营企业改革发展的司法需求,因此需要探索更多灵活的监督方式,提升实际服务效果。

  检察机关作为国家法律监督机关,是社会主义法治建设的重要力量,在依法平等保护民营企业主体合法权益、营造公平透明法治发展环境方面负有重要责任。近年来,检察机关充分发挥检察职能作用,积极服务民营企业改革发展,做了许多有益的探索。行政检察作为检察机关法律监督职能的重要组成部分,如何充分发挥自身职能优势,服务民营企业改革发展,是当前亟须探讨的重要课题。

  以行政检察职能服务民营企业改革发展的时代要求

  民营经济是我国国民经济的重要组成部分,是推动社会主义现代化建设的重要力量。近年来,检察机关坚持把服务和保障非公有制经济健康发展作为服务大局的重要内容,先后制定出台了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》《关于充分履行检察职能加强产权司法保护的意见》等。

  当前,随着检察院组织法的修订,检察机关“四大检察”的结构性重塑,赋予新时代行政检察“一手托两家”的履职新要求,既监督法院公正司法,又促进行政机关依法行政。发挥好行政检察职能作用,着力加强对涉及民营企业产权保护、财产征收、市场准入等行政诉讼案件审判、执行活动的法律监督,加大对行政机关不作为、不依法履行法定职责案件的监督力度,将更加有助于促进法治政府和政务诚信建设,增强民营企业政策获得感,对为民营企业改革发展创造良好的营商、法治发展环境具有十分重要的现实意义。

  以行政检察职能服务民营企业改革发展现状

  以行政检察职能服务民营企业改革发展,是近年来检察机关行政检察部门坚持以人民为中心的发展理念,自觉为大局服务、为人民司法的重要体现,取得了一定的成效,但在开展此项工作过程中,亦面临诸多问题,需要不断改进和完善。

  法律依据不足。目前,新修订的检察院组织法仍未明确检察机关对行政机关行政执法监督,这引发部分行政机关对检察机关行政违法行为监督合法性的质疑,也直接导致检察机关对损害民营企业合法权益的行政违法行为监督缺乏强制性和约束力。

  观念认识不到位。长期以来,有的检察人员对法律监督职能的理解较为片面,存在重监督、轻预防、轻保护的观念,没有全面理解检察机关的法律监督职能,没有主动发挥检察机关服务民营企业改革发展的职能。

  缺乏有效对接机制,服务措施针对性不强。目前,由于上述原因,行政检察职能宣传不够,自身的履职研究也不到位,再加上检企之间没有形成有效的沟通对话机制,企业不了解行政检察职能和工作,行政检察部门对民营企业的司法需求掌握不够及时、深入,所采取的服务措施可能缺乏针对性。

  部门协作不够密切。民营企业改革发展离不开税务、工商、国土、环保、银行、公安、法院、检察机关等的通力协作,但目前大多数职能部门都只是在各自领域发挥功效,检察机关与上述部门开展的也多为“一对一”或“一对多”的协作配合,未能形成长效协作机制或机制运行不够畅通,无法形成服务合力。

  行政检察自身发展相对薄弱。一直以来,行政检察都是检察机关的薄弱环节,行政检察长期处于人员少、力量弱、规模小的状态。与此相反的是,民营企业数量十分庞大,在此情形下,行政检察服务民营企业改革发展的投入必然有限,难以达到理想服务效果。

  以行政检察职能服务民营企业改革发展的路径探索

  (一)监督内容探索。当前行政检察部门应当把促进依法行政、维护政府公信、维护市场经济秩序作为服务民营企业改革发展的目标,紧紧围绕民营企业主体的司法需求,重点强化产权司法保护和各类市场主体的平等保护等工作,具体内容主要包括:

  1.依法监督涉民营企业自主经营权案件。依法监督和处理破坏市场竞争规则的案件,监督纠正行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争。准确把握商事制度改革精神,进一步规范行政机关的行政许可和审批行为,在市场准入、经营运行、招标投标等方面,打破各种“卷帘门”“玻璃门”等,为民营企业营造公平竞争环境。

  2.依法监督涉民营企业知识产权案件。加大民营企业知识产权保护力度,依法监督和支持行政机关制裁侵权行为,维护知识产权行政管理秩序。加强对知识产权行政案件的法律监督,在事实认定和法律适用上对行政行为进行全面的合法性审查。探索完善在现有法律法规框架下,以知识产权的市场价值为参照确定损害赔偿制度,维护企业创新成果。

  3.依法监督涉民营企业财产权利案件。对民营企业申请监督行政诉讼中的保全、先予执行、停止执行或者不停止执行行政行为等程序性司法行为时,应不以“先向法院申请再审”为前置条件,积极受理、迅速审查,对确实违反法律规定的,应及时向法院提出检察建议。要严格把握诉讼中采取查封、扣押、冻结等强制措施的适用条件,最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。

  4.依法监督涉民营企业平等保护案件。妥善审查民营企业提起的涉及市场监管、质量监督等方面的行政诉讼申请监督案件,保障民营企业在公共领域受到平等对待。依法监督纠正行政机关在执行减轻企业税收负担、降低社保缴费比率等方面违法行使职权或者不行使职权案件,让民营企业从政策中增强获得感。对民营企业实施的行政强制措施和行政处罚,显失公正的,要依法监督撤销或者变更,避免简单化、“一刀切”。

  5.依法监督涉民营企业行政执行案。一是监督法院在办理行政非诉执行案件过程中存在的程序违法情形,重点监督法院怠于执行、违法执行致使当事人或者利害关系人、案外人等财产权受到侵害的案件。依法监督法院违法或不当适用查封、扣押、冻结等强制执行措施。二是延伸开展对具有强制执行权的行政机关自行强制执行活动的监督,重点关注行政机关是否存在应当执行而不及时执行,以及选择性执行、滥用执行措施或扩大执行范围等违法情形影响民营企业改革发展的案件。

  (二)监督方式探索。除传统上对行政生效裁判案件监督采用再审检察建议、抗诉方式外,检察建议是当前行政检察部门最常用的法律监督手段。但是单靠这一监督方式很难满足新时代以行政检察服务民营企业改革发展的司法需求,因此需要探索更多灵活的监督方式,提升实际服务效果。

  1.再审检察建议、抗诉。对法院已经生效的涉及民营企业的行政裁判案件,应当认真审查裁判的合法性及合理性,对认为裁判确有错误损害民营企业合法权益的,依法坚决发出再审检察建议或提出抗诉。重点加强对法院因害怕得罪地方政府领导或被诉行政机关等原因而作出不予立案或驳回起诉的终审裁定的审查,探索引入“穿透式”审查机制,对于此类案件不仅要审查其不予立案或驳回起诉是否正确,同时要对实体性问题进行全面审查,如确有错误的,依法提出抗诉,维护民营企业主体诉权。

  2.检察建议。检察建议是检察机关履行行政检察职能的重要方式之一。一是对于确实存在违法作出行政许可、行政征收、行政处罚等,损害民营企业合法权益的,可以提出纠正违法检察建议;二是对于在行政执法中存在普遍性、倾向性违法问题,或者有其他重大隐患,损害民营企业合法权益,需要引起重视予以解决的,可以提出改进工作检察建议;三是对于行政部门综合治理方面存在的监管漏洞、执法陋习等问题,影响民营企业改革发展的,可以提出改进工作、完善治理的检察建议。

  3.告知函。对于在履行职责中发现损害民营企业主体合法权益,但没有相关证据证实行政机关存在明知而不履行法定职责的情形,检察机关可以先以告知函的方式,对有关行政机关进行通知和提醒,再根据行政机关的处理情况决定是否发送检察建议。通过类似前置程序,既增强了检察建议针对性、准确度,也更加自觉地坚守了检察权的边界。

  4.纠正违法通知书。如果是行政机关在办理涉企事项过程中存在渎职行为但尚构不成犯罪时,除了将线索移送相关部门外,检察机关也可以采用纠正违法通知书这种更为刚性的监督方式,以此确保民营企业合法权益受到损害时能够及时得到救济。

  5.支持起诉。在行政检察服务民营企业改革发展中,引入检察机关支持起诉制度具有重要作用:一方面,由于行政主体的地位明显优于作为行政管理相对人的企业主体,通过支持起诉的方式可以平衡诉讼双方的地位,支持弱势一方的企业向法院起诉行政机关,保障其合法权益不受损害;另一方面,在行政诉讼中,通过检察机关支持起诉,有利于法院排除外来干扰,维护司法公正,督促行政主体提高法治意识,促进依法行政。

  6.圆桌会议机制。圆桌会议机制实质上是一种着力协商各方共同解决落实检察建议相关问题的方式方法。在民营企业面临“多头监管”问题时,检察机关在依法督促各职能部门履职后,由检察机关牵头,召集相关部门、组织以及群众代表等一同探讨问题解决方案、广泛征求意见等,通过多方沟通从而凝聚整合多方力量,以更加高效、全面的方式落实检察建议,努力形成共商、共建、共治、共享、共赢的服务民营企业改革发展工作格局。

  7.其他方式。一是违纪违法线索移送。行政检察服务民营企业改革发展过程中,发现行政机关存在违法违纪线索时,除了可以直接进行监督外,还应当及时与相关部门沟通,做好线索移送,建立违法事实证据移送等协作配合机制。二是加强法治宣传。行政检察部门要加强法治宣传,通过门户网站、官方微博等媒体,宣传以行政检察职能依法平等保护民营企业主体合法权益的政策措施、经验做法、典型案例,推动形成良好社会氛围。三是建立行政检察年度报告制度。行政检察部门应当结合办理的案件,分析监督工作中发现的相关问题,总结行政检察服务民营企业改革发展过程中的好经验、好做法,主动做好党委政府的法治参谋,为民营企业改革发展健康发展营造和谐有序的法治环境。

  (作者单位:福建省人民检察院、晋江市人民检察院)


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